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如何在基层推进依法行政的几点思考和建议
索引号: 001-16_C/2017-0217001 公开目录: 依法行政 发布日期: 2017年02月17日
主题词: 发布机构: 米脂县人民政府 文    号:
 
 推进依法行政、建设法治政府是深化行政管理体制改革的重要任务,也是加强政府自身建设的重要方面。党的十八届四中全会公报提出,“健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”被普遍认为是深入推进依法行政、加快建设法治政府的一大亮点。

    一、在基层推进依法行政意义重大

    市县乡三级基层政府都处在政府工作的第一线,承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责,直面广大群众,直面各种利益关系和社会矛盾,其能否做到依法行政,不仅会关系到政府的形象,而且还会关系到群众的切身利益和社会的和谐稳定。十八届四中全会的《决定》对依法治国提出了新要求、指明了新方向。建设高度的社会主义民主是我国社会主义制度的本质要求和现代化建设中的一项重要任务。我国宪法规定,国家的一切权力属于人民,公民享了管理国家事务和社会事务等广泛的民主权利和自由。而人民民主权利的实现在一定程度上有赖于行政法制度的完善和有效运作。行政法通过创设行政公开制度、行政责任制度和对检举、揭发、控告、申诉和来信来访等行政制度的规定,既确保了公民对国家行政机关及其工作人员的监督权。建立公平、公正、公开、高效、廉洁的政府是广大人民的希望,也是时代的要求。

    由于我国有着的封建专制的影响,缺乏法治传统,在体制下行政权又不适当地强化,行政权几乎无所不在,无所不能,政府行为不规范问题严重,这些现象已经严重制约了我国社会主义市场经济的发展和社会主义民主法制的建设。因此,我们要切实加强行政法制建设,而行政法治建设的目标,就是要依法行政,严格依法行政。这对于建立社会主义法治国家,促进国家政治、经济、文化的全面发展,具有至关重要的意义。

    二、当期存在的主要问题及分析

    (一)在一些行政单位尤其是基层,依法行政意识树立的不够牢固。一些行政机关的工作人员特别是领导干部对于什么是依法行政,为什么要依法行政,怎样才能依法行政存在模糊的、甚至是错误的认识和作法。在一些基层单位看来达到目标比手段重要、完成任务比途径方式重要、看到结果比程序重要,把法治作为自己完成任务目标的方式之一,有选择的“执法”,有用的用之、有碍的不用或者改之。在基层政府长官意志往往比较严重,习惯于传统的思维方式和工作方法,轻视法律手段重个别处理,轻制度管理重协调解决,遇到问题拍脑袋,决策问题拍胸脯,出了问题拍屁股,导致决策失误无人负责或者推脱推诿时有发生;有的干部只考虑自己的晋升权在哪、干的活应该让谁看到、自己的仕途怎么走才更顺畅,因此往往出现唯上、畏上、唯权、畏权,以言代法,以权压法的现象,只重视上级领导的讲话、批示,忽视法律的规范、引导功能,导致行政执法水平不高;有的得过且过,不思进取,以会议落实会议,以文件落实文件,制定政策、部署工作脱离实际,导致依法行政缺乏具体实际的内容。

    (二)基层政府依法行政的工作体制有待完善、系统、顺畅的。目前,我国的依法行政工作的主管部门是各级政府法制机构,承担着依法行政工作规划的制定和组织实施的重要职责。实践证明,哪个地方、哪个地区政府法制机构建设搞的好,其依法行政也就搞的比较好,社会经济事业的发展也比较顺利。目前我国的依法行政工作体制与依法行政工作的要求还有不相适应的地方。从机构设置情况看,政府法制机构的设置为国家、省、市、县四级,乡一级政府未设置专门的机构,这种状况势必影响基层依法行政工作的开展。政府法制机构内部人员结构不尽合理。从知识结构看,目前,政府法制机构的部分工作人员是从行政工作岗位转行而来,没有受过系统、专业的法律教育学习,在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政的要求。目前的法治建设步伐不断加快,新的法律法规不断出台,不少政府的法治人员并非科班出身、人员流动比较大,接受培训时往往应付了事,造成了政府法治机构人员法治水平普遍不高。政府法制工作在一些基层政府看来是不得不设立的一个部门,在开展总做中往往要受地方“发展大局”的影响为地方“发展大局”服务,在对于违法执法人员的处理上只有“建议”权而没有直接处理权,严重影响监督效果和政府法制机构的权威,对依法行政工作产生负面影响。这就造成了文件的合法审查、机构的合法性和执法的合法性和力度等审查的确实或者有时的越位。

    (三)违法行政问题突出。行政执法是行政机关最主要的职能,是行政机关履行管理社会职能的重要手段,法律、法规能否在实际生活中产生作用,最终要靠行政执法来落实。同时,执法活动是面向社会的活动,客体是社会上的公民和各种团体,因此行政执法活动直接影响公民、法人和其他组织的权利义务,人民群众往往是通过行政执法来认识和评价政府,认识和评价法律,行政执法是否公正、廉洁,直接关系着政府的威望和法律的权威。目前,一些地方行政执法队伍过多、过滥;行政执法权分散;执法主体不合格;部门职能重叠,职能不清,重复执法,多头执法现象严重,甚至在一起违法案件出现之后,几家单位抢着去罚款,谁先罚了是谁的。目前,一些基层执法队伍经费的一项来源是罚款和收费,而且罚得越多,收的越多,返还的也就越多,使行政执法与执法者的自身利益直接挂钩,甚至在一些交管部门在罚款后不开具罚款单,罚款的去向让人怀疑,在基层往往听到这样的话“开单...钱,不开单...钱。”往往差距较大,作为客体的被罚款对象多数选择不开单,这就促使了违法行政的蔓延,造成了执法行为与执法目的严重背离。执法就是罚款,执法就是收费已经成为个别执法人员的“准绳”。一些部门之间有利争着上,无利躲着走,争管辖,争权利,争罚款,争收费。执法程序在一些地方呈现“随意性”。有的在实施行政处罚过程中,不履行事先告知义务,剥夺了行政执法相对人的申辩权;有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径,剥夺了行政执法相对人的法律权利;有的颠倒程序,先罚款后定性;有的该适用普通程序的,却适用了简易程序,该适用简易程序的,却适用了普通程序。基层执法人员素质普遍偏低。从文化素质看,基层执法人员受过高等教育的人数偏低。大多数执法人员没有受过法律专业教育培训,一般也就集中参加几次法律方面的有关培训,缺乏行政执法所必备的法律素质, 在基层有一个应该引起关注的现象:不少政府的执法人员一般只知道与自己关系密切的单位的职能,对于关系较远的单位的职能知之甚少,有的甚至分不清人大和政协的性质和职能,不知道宪法是干什么的,对于一些涉法案件甚至不知道归哪个司法机关受理,这不能不说是普法活动的一个不足。基层干部往往把自己宣传的东西告诉群众,自己却只当成一般的任务应付了事,在全面推进法治中国建设和群众法治意识渐强的今天已经不能适应社会的发展。

    三、相关对策和建议

    (一)加强行政法制宣传教育。没有教育就没有思想的转变,没有思想的转变就没有行为的改善。首先要加强对行政机关工作人员特别是基层领导干部的宣传教育,促使行政机关工作人员特别是领导干部转变思想观念,从时代发展的大趋势出发、从党的方针政策出发、从正反两个方面事例出发清除官本位、特权思想等的影响,正确认识和处理“人治”与“法治”的关系,权力与法律的关系,法治与改革的关系、法治与发展的关系。牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律、没有法治就没有大发展、违背法治理念必将受到惩罚的观念,只有这样,依法行政,严格执法才会有坚实的基础。另一方面,继续做好面对人民群众的普法活动。在一些基层政府把普法看成是不得不干的任务,把贴几张标语、进学校讲一次课看成普法的成果,不愿也不像话费力气去开展此项活动,甚至一些基层领导干部认为人民群众法治意识越高自己的管理越难。他们习惯于落后的“人治”,这个区域是我的天下我说的就是规定,我说怎么办就怎么办,而法治一旦增强,自己的行为将受到约束、利益受到限制,自己既是运动员又是裁判员的地位将动摇,因此暗中抵制普法活动。殊不知,普法运动就是为了更好的依法行政、为了经济社会的发展,作好人民群众的法制宣传教育,使人民群众不但知道法律,更要熟悉和掌握法制,增强自觉运用法律武器保护自己合法权益的意识和能力,有助于纠正基层政府的违法或者有法不依行为,让行政变的更科学、更合理。要创新普法性质,变过去的“以教”为中心的“静态”普法为“动态”普法,双向互动、有来有往,在形式和思想上注重趣味性和实用性,使群众逐渐地拥有法治精神,改善社会的法治文化氛围。

    (二)进一步加强政府法制机构和队伍建设。努力改变“倒三角”的工作体制,加强基层政府法制机构设置。在乡一级政府设置政府法制机构或者乡镇一级政府的抽象和具体重要行政行为要经过上级法治部门的合法性审查,使依法行政工作形成完善的工作体制,同时进一步加强地县市政府法制机构力量,使地市县法制机构人员达到一定规模,使“倒三角”为“倒梯形”,进而发展为“正梯形”,为基层依法行政工作提供充分的组织保障。同时,市县两级的政府法治部门应该具有相对的独立性,作为本单位的一个部门很难有效的监督级别比自己高、权力比自己大而且是用人用钱来源的政府,因此,建议提高市县两级法制部门的地位和职权,在用人用钱上或者至少是业务上归上一级人大或者政府管理,在重要行政行为、规范性文件出台之前把法制部门的意见作为生效的要件之一,对于法制部门提出异议但是政府仍然施行的法制部门不应承担责任,对于法制部门签字同意认为合法的实际却是违法行为的政府相关责任人和法制部门签字人、责任人都应承担责任,并且设定合理的追究期限。让法制部门不再是可有可无的部门,切实强化其职能和责任。

    加强政府法制工作者的业务培训,提升其业务水平。不少人认为,政府法制工作队伍这一群体不需要专门的职业训练和专门知识,不过是政府工作人员的一部分。只要政治可靠、服从组织调动和工作安排就可以胜任,不像法官、检察官等法律工作者那样有法定的准入标准。这种忽视政府法制工作人员职业特点的认识,导致政府法制工作人员的岗位要求等同于一般政府工作人员。从另一方面来讲,由于没有“门槛”和职业定位,导致社会对政府法制工作认识的缺乏。实际上,政府法制工作人员从事的工作内容,比一般的公务员要求更高,专业性更强。这一职业群体必须共同经过系统学习而获得法律理论知识、法律思维知识以及法制工作能力方面的一致性。建议建立政府法制工作人员准入制度,坚持“凡进必考”原则,有条件的地区可以设定具有司法从业资格方可上岗的门槛,在人员岗位上不易流动性过大,为他们提供良好的工作和生活条件,使他们成为全面推进依法行政工作的主力军和政府法制工作的业务骨干,力争成为优秀合格的政府领导的法律顾问和参谋、助手。

    通过各种手段增强法制人员工作的独立性, 政府法制工作人员作为行政机关的成员,自然要服从行政机关的领导。从事的政府法制工作,作为重要的法律工作,在具体工作中,首要的要求是对法律负责。一般情况下,这样做也符合行政首长的意志。但在特殊情况下,即使对法律负责的行动违背了个别行政首长的个人意志,行政首长也不应非法干预政府法制工作人员的独立性,或者以此随意撤换其工作岗位。因此,要通过各种制度来保证政府法制工作人员的良好素质以及职业的稳定性和专业性。政府领导应大力支持政府法制机构及其工作人员独立开展工作,让他们放心放胆去干,不断增强工作的主动性和创造性,充分发挥他们在推进依法行政中的作用,从源头上减少行政争议的发生,使政府有更多的精力投身于经济建设和社会各项事业的发展。

    (三)完善监督机制,强化行政执法的监督。切实加强行政执法机关的内部监督制约。加强上级政府部门对下级政府部门的执法情况进行监督;进一步加强监察机关和审计机关的监督力度,并通过这种专门的执法监督,保证行政执法活动严格依照法律法规办事,要通过监察、审计部门的有效监督,及时纠正和严肃查处违法违纪行为和行政执法中的不正之风;严格执行执法责任制和错案责任追究制。对执法过错者予以坚决追究,情节严重的,要给予行政处分直到调离、清除出执法队伍。

    充分发挥地方人大及其常委会的监督作用。地方人大及其常委会要切实行使宪法、法律赋予的监督职权,采取各种有效的措施,强化执法监督力度,促进依法行政。首先,要认真做好规范性文件的审查工作。实践中,往往政府的行政执法行为,除了依据有关法律法规外,许多时候是以政府的规范性文件为尚方宝剑的。而行政执法中出现的一些乱收费、乱处罚问题,也往往根源就出在规范性文件上。因此,人大及其常委会要抓好对行政执法的监督,审查政府规范性文件是其中重要的一环。

    舆论监督是一项必不可少的重要环节和措施。要加强行政执法监督,社会新闻媒体要敢于曝光,充分发挥舆论监督的特殊作用。新闻媒体是党和人民的喉舌,新闻单位行使监督权就是行使人民民主权利的具体体现,理应受到法律的保护和全社会的支持。建议对于新闻媒体曝光的违法行政案件本级和上级政府应该建立台账和记录,改变以往重大舆情事件只是听听本级政府汇报、说明一面之词的简单做法,应该建立双方都有记录、都能说话甚至互相辩论的冲突解决机制。

    制定准确的监督标准,增强行政执法监督的实效性,如逐步制定和完善党纪、政纪量化监督标准,尽快出台和完善相关的法律法规对监督的机关、权限、范围、方式、程序等加以明确规定,使监督本身有法可依。

       
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